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中国大学章程建设的历程与形态(节选)
2014-11-24 15:23 章程制定管理员  审核人:

中国大学章程建设的历程与形态(节选)

张国有,胡少诚

    大学章程大多是根据国家法律、行政法规,按照一定的程序,以条文形式对大学设立及运行的重大事项及大学成员的行为准则作出基本规定,进而形成的规范性文件。大学章程对大学而言是大学的基本法,是规范大学内部各种行为的依据,因而具有组织维系、行为导向、权力配置、关系协调、利益整合、意愿表达和历史记载的功能。

中国现代高等教育有百余年的历史。当然,若从北京大学的脉络来看,可回溯到中国汉代的太学,从那时到2011年,有两千多年的历史。但从现代意义的大学上看,从京师大学堂创建至今才有一百多年。尽管如此,由于中国(两岸四地)大学的历史背景,其章程却浓缩了古今中外大学治理的思想和机制,呈现出不同的结构形态,反映了世界大学章程领域不同阶段的历史成就,同时显示出中国现代大学制度在其形成过程中对中国传统的继承、对国外大学模式的参照以及对大学内部力量的调节等方面的作用机制。

一、从《奏拟京师大学堂章程》到《国立北京大学组织大纲》(略)

二、从《高等学校暂行规程》到《北京大学章程》起草(略)

三、从宋代的中国书院规程到20世纪前半叶的现代中国大学章程(略)

四、20世纪后半叶以来的大学立法和章程建设

中华人民共和国成立后,中央人民政府教育部召开第一次全国教育工作会议,内容之一是讨论北京师范大学的改革方案。1950年5月19日,教育部正式颁布了《北京师范大学暂行规程》,这是建国初期以部令形式颁发的为数不多的高校章程之一。这个规程规定了北师大的办学宗旨、教学原则、学生、教学组织、行政组织等问题,明确为人民服务的思想,树立科学唯物主义的世界观,强调学习马列主义、毛泽东思想,明确教学研究组为教学基层组织,要求制订教学计划和教学大纲。行政方面实行校长领导下的校务委员会制度。到1953年,该规程又经历了三次修订,但仅形成草案,未再经教育部颁布。这一时期,教育部颁行的相当于大学章程的文件还有《金陵大学行政组织大纲》(1950年11月)和《南京大学暂行组织规程》(1951年10月)。因《高等学校暂行规程》的规定已经比较具体,各学校的章程有所增减,但基本内容大同小异。此后至1998年,再没有正式的大学章程出现。

1998年《高等教育法》颁行后,教育部次年即下发了《关于加强教育法制建设的意见》,要求高等学校依据《高等教育法》的要求,尽快制定、完善学校章程。不少地方高校如佳木斯大学、黑龙江大学、扬州大学、吉林师范大学等率先制定了章程。2002年6月,《吉林师范大学章程》试行。该章程包括总则以及学校的组织、教育教学、科研和后勤服务、教师和其他教育工作者、学生、经费、奖惩和处罚、附则等八章98条。行文中除《高等教育法》法定内容外,还有许多教学、科研、后勤和学生管理中的具体规定。2005年底,《吉林大学章程》公布实施。2006年,教育部法制办公室先后在吉林大学和广东外语外贸大学召开章程建设研讨会。同年4月8日,《上海交通大学章程》(试行)公布实施。

2007年,教育部法制办公室发布了《关于报送高等学校章程材料的通知》。同年10月26日,《中国政法大学章程》出台,把“依法治校”作为办学理念的核心,致力于在国家法律规定的框架内,按照法律赋予的办学自主权,最大限度地实现自主管理的法治化;力求通过构建并不断完善“党委领导、校长负责、教授治学、职员治事、民主管理、依法治校”的内部治理结构,实现校内公共管理权力的制约与平衡;并在制度设计和实施方面,体现依法治校与人文关怀的统一,保障教师和学生的合法权益。章程“经校教职工代表大会审议通过后生效”。2010年5月1日,中国政法大学又发布了章程的“修正案”,对学校的英文名称、办学目标、国际化和教授会等条款加以修改,重新公布章程。其间,《兰州大学章程》(草案)、《华东师范大学章程》(试行)、《合肥工业大学章程》和《东华大学章程》(审议稿)也先后出台。不同类型的章程体现了各类高校的特色。截至2007年,计有563所高校(包括23所直属高校)向教育部报送了章程或草案。

2010年7月,中央颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。规划纲要明确要求“加强章程建设”,着重指出“各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校”,“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度,依法办学,从严治校,认真履行教育教学和管理职责”,“制定、完善学校章程,探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制”。纲要强调现代大学制度的建设关键在于落实章程建设。2011年1月以来,教育部政策法规司就即将出台的《高等学校章程制定暂行办法》已经向相关高校和教育行政部门数次征求意见。该暂行办法的修改稿对大学章程的法定事项又作了明确规定,规定内容包括:学校名称、校址(须载明学校的登记名称、简称、英文译名等,学校办学地点、住所地等);办学宗旨(须载明学校的机构性质、发展定位,培养目标、办学理念等);办学规模(须载明经审批机关核定的办学层次、规模,制定招生方案及比例的原则等);学科门类的设置(须载明学校的主要学科门类,以及设置和调整学科门类的原则与程序等);教育形式(须载明学校实施的全日制和非全日制、学历教育和非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求、修业年限等);内部管理体制(须载明学校的领导体制、法定代表人,组织结构、决策机制,内设机构的组成、职责、管理体制及监督机制等);经费来源、财产和财务制度(须载明学校经费的来源渠道、资产属性、使用原则和管理制度、财务管理体制,接受捐赠的规则与办法等);举办者与学校之间的权利、义务(须载明学校的举办者,举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等,学校负责人的产生与任命机制,举办者的投入与保障义务等);章程修改程序(须载明章程修改的启动、审议程序,以及章程解释权的归属等)。其他必须由章程规定的事项(例如,学校的分立、合并及终止事由,校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项,以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项等)。

六十余年来,中国大学章程建设及大学治理的变化,反映了政府和大学在规范大学运行方面的艰辛探索。就现在情况看,中国的大学章程虽有各自的侧重和特点,但也存在一些不足之处:一是具备基本的法定内容,但形式上有千校一面的状况;二是将落实党委领导下的校长负责制放在突出位置,但党委和校长分工不够明确,校内其他法定机构或民主决策机制规范不足;三是对内部管理体制表述比较具体且主要侧重在行政管理,而对学术权力的运行与监督机制表述不充分;四是对学校与举办者、师生员工的权利义务虽有所涉及,但内容比较原则化和宽泛,学校自主办学与管理的权限责任少有体现;五是对章程制定、颁布和修改程序虽然作了规定,但尚不统一,各校章程起草、审议和通过的程序存在很大区别;六是各校对章程如何积极推进,尚缺乏特色和操作程序,可能导致章程实施不够顺畅。尽管如此,总体上已经有了很大的进步,大学治理的整体趋势会更加规范有效。

中国内地最近六十余年先后实行了校长负责制(1950—1956年)、党委领导下的校务委员会负责制(1956—1961年)、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制(1961~1966年)、党的一元化领导(1966~1976年)、党委领导下的校长分工负责制(1978~1985年)、党委领导下的校长负责制同时试行校长负责制(1985~1989年)、党委领导下的校长负责制(1989年至今)。”党委会在校务决策中发挥统一领导的作用,校长主要负责大学行政系统的工作。学术委员会和教职工代表大会制度,分别履行教授治学和民主管理的职能。从历史发展看,中国的大学章程和大学治理除继承中国文化传统以外,还受到日本、法国、德国、美国、前苏联等国大学模式的影响,这种影响也充分表现在两岸四地的大学章程中。

中国内地的大学治理,在1949年以后是以国家的大学法规条例这样的“共同章程”与大学内部管理规则相结合的方式进行的。国家的大学法规条例代行了大学章程的作用。由于有了“共同章程”的约束,各大学的特色相对弱化。由于国家的大学法规没有具体界定政府与大学各自的责任权利,往往造成了政府运作大学的倾向,使大学多有“政府”色彩。大学行政化的趋向成为社会关注的重点,一定程度上影响到人才培养和学术研究的品质。在这种状况下,大学章程的作用及依据章程进行大学治理的意义就显得十分重要了。

就中国大学章程建设的历程及形态来看,无论过去还是现在,大学章程都在规范着大学的组织行为及运行程序,进而成为大学治理的基础。建设世界水准、中国特色的北京大学,需要世界眼光、中国体验和卓越管理,更需要一部好的章程。大学章程能将大学使命、世界眼光、中国体验和卓越管理融在一起,博采众长,自成体系。这样,大学治理就有了稳定的依据,有序发展就有了稳定的基础,世界水准的大学就有了希望。

(来源:《学习参考》2012年2012/5/31第4期)

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